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의정부소년사건변호사 [기자칼럼]이대로는 영원히 바꿀 수 없다

이진숭

2026.03.24 08:23 6 0

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의정부소년사건변호사 한때 대한민국 헌법은 너무 바꾸기 쉬운 법이었다. 이승만, 박정희 전 대통령 모두 자신의 권력 연장을 위해 헌법을 바꿨다. 5년 단임제를 담은 1987년 개헌안은 이러한 독재를 막기 위한 시도였다. 이후 약 40년이 지났다. 권력 연장은 막았으나 권력의 집중은 막지 못한 제왕적 대통령제의 한계를 40년간 지켜봤다. 1987년 이후 8명의 대통령 중 4명이 구속됐고 2명의 대통령의 경우 아들이 구속됐다. 민간인과 국정을 논의한 박근혜 전 대통령, 여소야대 국면을 돌파하기 위해 비상계엄이라는 잘못된 방법을 동원한 윤석열 전 대통령은 87년 체제의 한계를 극단적으로 보여준 사례다. 두 번의 큰 경고음이 울렸지만, 문제는 지금 대한민국 헌법이 너무 바꾸기 어려운 법이 되었다는 점이다.
2017년 실패 사례를 돌아볼 필요가 있다. 박근혜 전 대통령 탄핵 정국에서 국회는 개헌특위를 가동했고 87년 체제를 바꿔야 한다는 다양한 목소리가 쏟아져나왔다. 결과는 ‘실패’였다. 기본권 강화, 지방분권 명시, 권력구조 개편 등 헌법 전체를 바꾸겠다는 거창한 생각, 모든 것을 한 번에 합의하겠다는 시도는 아무것도 바꾸지 못한다는 것을 보여줬다. 실패 후 다시 7년, 2024년 대통령의 친위 쿠데타가 벌어졌다. 여소야대 상황에서 대통령과 국회의 극한 대립을 유발하는 87년 체제의 구조적 결함이 대통령의 내란이라는 최악의 결과로 이어진 것이다. 독재를 막기 위해 합의한 5년 단임제가 시간이 흐르며 상대를 절멸의 대상으로 보는 승자독식의 정치를 낳았고, 정치의 부재 때마다 시민들은 광장에 나서야 했다.
2026년은 2017년과 달라야 한다. 우원식 국회의장이 제안한 3가지 과제 우선 개헌은 현실적 대안이다. 헌법에 5·18 광주민주화운동 정신 수록, 국가의 지역균형발전 책임 명시, 국회의 계엄 통제권 강화. 이 3가지는 여야가 합의할 수 있는 최소공약수다. 헌법 전문에 부마 민주항쟁 정신도 넣자는 이재명 대통령의 제안도 대한민국의 정신이 시민 항쟁에 뿌리를 두고 있다는 점을 강조하면서 동서갈등을 완화할 수 있다는 점에서 좋은 방법이다.
무엇보다 국회의 계엄 통제권 강화가 중요한 키워드다. 정치의 승자독식 구조가 낳은 끝단이 계엄이라는 폭거였다면 그 입구를 막는 것부터 개헌의 시작이 되어야 한다. 2월 국회사무처가 실시한 여론조사 결과 ‘국회 승인 없는 계엄은 자동 무효’로 하는 개헌에 77.5%가 찬성한 사실은 개헌 논의를 ‘계엄 방지’에서 시작하자는 제안이 단순한 정치적 수사가 아니라 시민의 생존과 직결된 방어 기제임을 보여준다.
1987년 이후 대한민국은 세계에서 유례를 찾을 수 없을 정도로 성장했다. 인공지능과 노동 기본권, 개인정보 자기결정권, 성평등과 기후위기 등 낡은 사회계약으로는 현재의 변화와 새로운 갈등을 담아낼 수 없다. 검찰총장이라는 명칭을 두고 벌어지는 소모적인 논쟁조차 낡은 계약 속 시대에 뒤떨어진 언어로 싸우고 있는 데서 비롯된 것인지 모른다. 2월 조사에서 ‘합의 가능한 의제부터 단계적으로 개헌을 추진하는 방식’에 69.5%가 찬성했다. 거대 담론에 빠져 시간을 버리기보다 합의 가능한 지점부터 하나씩 매듭을 풀어 나가자는 것이다. 가능한 것부터 바꿔 나가는 성공의 경험이 쌓일 때 더 나은 미래를 향한 시민계약을 만들어갈 수 있을 것이다.
안철수 국민의힘 의원이 19일 정부가 도널드 트럼프 미국 대통령의 호르무즈 해협 파병 요구에 응해야 한다는 취지로 주장했다.
안 의원은 이날 페이스북에 올린 ‘호르무즈 파병을 경제와 안보 자산 확보의 수단으로 활용해야 한다’라는 제목의 글에서 “파병 요청을 안보 전략자산 확보의 기회로 전환해야 한다”라며 “적극적 참여를 조건으로, 신속한 핵추진 잠수함 건조와 우라늄 농축 및 사용후 핵연료 재처리 권한 확대에 대한 명시적 확답을 받아내야 한다”고 밝혔다.
안 의원은 “미국의 호르무즈 해협 파병 요청은 한미동맹이 ‘의존’을 넘어 ‘상호 기여’로 진화하는 변곡점”이라며 “이는 우리 유조선 26척과 자국민의 에너지 주권이 걸린 실존적 문제이기도 하다”고 말했다. 이어 “호르무즈 해협이 봉쇄되면 우리는 경제에 심각한 타격을 받는, 직접적인 이해 당사국”이라고도 했다.
안 의원은 정부가 파병 요청에 소극적으로 대응하면 경제·통상 분야의 압박으로 이어질 수 있다고 했다. 안 의원은 “트럼프 미 대통령의 외교는 군사·경제·통상을 결합한 ‘패키지’ 방식이라는 점을 상기할 필요가 있다”라며 “투자 압박과 관세가 연동되고, 입법과 행정 수단을 결합해 집행을 강제한다”고 말했다.
안 의원은 파병에 따른 “교전 위험 등 리스크는 존재한다”라며 “청해부대의 무장 수준, 국회 비준, 파병 기간 등 고려할 요소도 적지 않다”고 말했다. 안 의원에 그럼에도 “미국의 불확실한 핵우산에 기대 동맹의 시험대에서 머뭇거릴 수는 없다”라며 “이제는 말뿐인 자주국방을 넘어, 군사적 수단과 물리적 역량을 확보하는 자강안보로 나아가야 할 시점”이라고 했다.
한국의 지방선거는 정책이 중요하지 않은 선거가 된 지 오래다. 거대 양당 중 하나가 절대적으로 우세한 지역에서는 ‘공천이 곧 당선’인 선거가 되기 때문이다. 수도권 등 그렇지 않은 지역에서도 중앙정치의 상황이 선거 결과를 좌우한다. 그러니 지역정책을 중심에 둔 지방선거가 되기 어렵다.
이런 현실이 안타깝지만, 그렇다고 포기할 수는 없다. 주민과 시민단체들은 어렵더라도 정책을 얘기해야 한다. 정당과 후보자들에게 정책에 관한 입장을 묻고 정책을 제안하는 활동을 해야 한다. 이것은 민주주의 국가라면 당연히 활성화되어야 하는 것이다. 더 나아가서 정당과 후보자들로부터 공약으로 약속받을 것은 약속받아야 한다. 이런 활동들이 이뤄져야만 지방자치가 풀뿌리 생활정치의 공간이 될 수 있다. 그리고 정책은 막연하게 논의되어서는 안 된다. 조례와 같은 구체적인 형태로 논의되어야 한다. 조례는 지방자치단체의 법이다. 조례가 국가 차원의 법령을 위반할 수는 없지만, 그 범위 내에서는 자율적으로 조례를 제정할 수 있다.
그리고 1991년 지방자치 부활 이후의 역사는 조례를 통해 의미 있는 변화를 만들어온 과정이었다. 대표적으로 친환경 무상급식은 조례 제정 운동을 통해 전국으로 확대된 정책이다. 이뿐만 아니다. 정보공개법이 만들어지기 전에 정보공개 조례가 제정되어 ‘알권리’의 제도적 기초를 닦았다. 2000년부터는 조례를 제정·개정할 것을 주민들이 서명을 통해 청구할 수 있는 제도가 도입됐다. 보육 조례, 학자금 이자 지원 조례 등 다양한 조례들이 주민 서명으로 발의됐다. 농어촌 지역에서는 농어민수당 조례를 통해 농어민수당이 도입됐다. 주민참여예산제와 같은 제도도 조례를 통해 먼저 도입됐고, 그 후 지방재정법에 반영됐다.
그래서 지방선거라는 공간에서 조례가 많이 논의되어야 한다. 도시는 도시대로, 농촌은 농촌대로 지역 특성에 맞는 조례를 제정·개정하기 위한 토론회도 열리고, 선거 이슈로 되는 것이 바람직하다. 특히 지역 상황이 어려울수록 조례를 통해 변화를 만들어 나가야 한다. 가만히 있으면 변하는 것은 없다.
몇가지 조례를 제안하면 이렇다. 첫째, 풀뿌리 주민자치를 강화하기 위한 조례에 관심을 가질 필요가 있다. 이재명 정부는 읍면동 단위로 시범실시되고 있는 주민자치회를 보편적으로 실시한다는 방침이다. 그러나 관련 지방자치법 개정안이 아직 국회 본회의를 통과하지 못하고 있다. 그렇지만 지역의 조례를 통해 주민자치회를 확대하는 것은 가능한 일이다. 또한 주민자치회의 역할을 확대하는 것도 필요하다. 주민자치회는 주민총회에 상정할 안건을 만들고, 지역 현안을 논의하는 기구로 기능하는 것이 중요하다. 아울러 주민총회에서 결정된 것을 실행하기 위해 읍면동별로 자율적으로 사용할 수 있는 예산을 확보하는 것도 필요하다.
둘째, 지역주민들의 삶의 질 향상에 필요한 조례들을 제안할 수 있다. 지역에 필요한 교육·의료·돌봄·교통·문화·경제·일자리·도시계획·인권 등에 관한 정책은 조례에 근거가 있어야 제대로 추진될 수 있다. 그리고 정책이 결정되는 과정에 주민들이 참여하는 시스템을 만들려고 해도 조례가 필요하다. 농산물 가격을 안정시키고, 농촌에 늘어나는 빈집을 정비하기 위해서도 조례를 잘 만들어야 한다.
셋째, 난개발과 환경오염을 억제하고 주민들의 알권리를 보장하는 조례도 제정할 수 있다. 특히 농어촌 지역에서는 주민들도 모르게 추진되는 난개발과 환경오염시설들로 인한 피해가 심각한 상황이다. 이런 사업들이 추진될 때 주민들에게 사전고지하도록 하고, 철저하게 검증·심의하도록 만들려면 조례가 필요하다. 정보를 투명하게 공개하고 주민참여를 보장하려고 해도 조례가 뒷받침돼야 한다. 실효성이 약하다는 비판을 받고 있는 환경영향평가제도도 시도 조례를 잘 만들면 실효성을 보강할 수 있다. 이미 환경피해가 발생한 경우라면 지방자치단체가 피해를 조사하고 주민들을 지원하려고 해도 조례가 필요하다.
그 외에도 여러 아이디어가 있을 것이다. 예를 들어 일부 지역에서 농어촌 기본소득이 시범실시되고 있지만, 제외된 지역들이 많다. 그런 지역의 경우는 조례를 통해서라도 농어촌 기본소득을 자체 도입할 수 있다.
조례는 법령에 위반해서는 안 된다는 한계도 있지만, 지역주민들의 삶에 밀착해 있는 ‘법’이라는 장점도 있다. 그래서 조례의 가능성은 무궁무진하다. 그리고 조례가 잘 만들어지면, 국가 차원의 법률을 바꾸는 데에도 도움이 된다. 이번 지방선거가 조례가 많이 논의되는 지방선거가 되기 바란다.

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